Por uma mudança na Política Europeia de Imigração

Nunca, como hoje, o debate político europeu foi tão dominado pelas migrações internacionais, que, em muitos países, são um crescente foco de luta político-partidária. Este é um debate muito emotivo, pouco esclarecido e esclarecedor, que tem alavancado a ascensão dos partidos populistas de extrema-direita nacionalista. Muito deste sucesso eleitoral encontra explicação na narrativa anti-imigração, anti-Europa e anti-“o outro”, bem como na forma como estes partidos alimentam e cavalgam o medo das pessoas em relação às migrações, apresentando-as sistematicamente como uma “ameaça” que é preciso eliminar.

Esta ainda não é uma realidade no nosso país. Friso ainda, porque também aqui se vislumbram sinais de uma certa narrativa anti-imigração, que não é exclusiva de partidos marginais ou movimentos inorgânicos. Está, por exemplo, latente no CDS-PP, e em certo PSD, como o demonstra a sua reação, em 2017, a uma alteração à nossa lei da imigração, que se limitou a reintroduzir limites à expulsão de imigrantes que vigoraram até 2012, concretizando, nesta sede, o direito ao respeito pela vida familiar e privada, um direito fundamental de qualquer pessoa. Foi uma reação virulenta, muito ampliada por certa comunicação social, mais interessada em sensacionalismo do que no cumprimento da sua missão de informar com verdade, e que deixou no ar a perceção que a atual maioria estaria a ameaçar a segurança nacional. Não passou, no entanto, de uma tentativa de trazer o tema para a arena político-partidária. Mas não tenhamos ilusões! Este é um tema que vai regressar. Basta lermos a moção de Nuno Melo “mais Europa, menos Bruxelas”, para vislumbrarmos ali, de forma ainda tímida, a mesma narrativa de Viktor Orbán ou de Matteo Salvini, que sistematicamente relacionam imigração com segurança e terrorismo, como forma de propagar e consolidar a perceção do imigrante como ameaça ao nosso modo de vida, à nossa identidade nacional, à nossa segurança. Uma ameaça que eles irão, naturalmente, eliminar através das suas políticas anti-imigração e de constante reforço do controlo de fronteiras.

Infelizmente, não é só a extrema-direita populista que alimenta de forma consistente o nexo entre segurança e imigração e a consequente perceção deste fenómeno humano como uma ameaça. Hoje, a política europeia de imigração, decidida no Conselho Europeu pelos chamados líderes do mainstream, também é caracterizada por um processo de hipersecuritização, que ignora a realidade do fenómeno e secundariza os valores humanistas da Europa.

As migrações internacionais são um fenómeno tão antigo como a humanidade. Sempre existiram e existirão, com maior ou menor intensidade. É tão ilusório pensar que é possível pará-las, como pensar que se consegue parar o vento com as mãos. A própria Europa sempre foi e é um continente de emigração. Os europeus sempre emigraram para os quatro cantos do mundo à procura de melhores condições de vida e oportunidades. Mas a Europa não é apenas o segundo maior continente de emigração do mundo. Na era da globalização, também se transformou em polo de atração de fluxos migratórios mais significativos e diversificados, sendo concomitantemente o segundo maior continente de imigração. No entanto, a imigração não é nem um exclusivo da Europa (embora reine um certo eurocentrismo que a representa como um problema europeu), nem tem a dimensão que alguns querem fazer parecer que tem. Mesmo com o aumento, em termos absolutos, dos fluxos migratórios em todos os continentes, apenas 3,5% da população mundial é imigrante, ou seja, está fora do seu país de origem. E a realidade na Europa não é muito diferente! Apenas cerca de 5% da população residente na União Europeia tem a nacionalidade de um país terceiro, é imigrante. Em perspetiva, a dimensão da imigração é relativamente reduzida, pois, tal como no passado, a esmagadora maioria das pessoas não emigra.

Por outro lado, nos anos 90 também a Europa sofreu uma “crise migratória” de dimensão similar à de 2015, sem que a questão das migrações se tivesse excessivamente politizado ou se tivesse verificado uma tão impressiva ascensão dos partidos de extrema-direita, de natureza populista, alavancada por uma exploração indecorosa da narrativa anti-imigração.

O que é que mudou, para que, hoje, exista uma perceção de invasão de imigrantes e de ameaça?

Na era do imediatismo mediático, a chamada “crise dos refugiados” de 2015 entrou maciçamente pelas nossas casas adentro, com imagens diárias de pessoas desesperadas a tentar entrar na Europa. Os fluxos migratórios irregulares e as tragédias humanitárias a eles associadas (um fenómeno endémico de décadas) intensificaram-se e, sobretudo, tornaram-se mais visíveis. Isto fez aumentar a ansiedade das pessoas e a sensação de descontrolo, que parece ser mais forte do que a realidade. A perceção de que a imigração é uma ameaça à integridade territorial e à segurança do Estado e, de forma mais difusa, à identidade nacional foi-se, assim, sedimentando, com um forte contributo da narrativa anti-imigração daqueles que descobriram que o medo das pessoas, fundado ou não, dá votos e, consequentemente, poder. Por exemplo, a Alternativa para a Alemanha (AFD) teve uma rápida ascensão a partir do momento em que passou a basear o seu discurso político e programa eleitoral em torno de um único tema: a necessidade de proteger a Alemanha e os alemães da ameaça “terrível” da imigração e dos refugiados para garantir a segurança e identidade dos alemães, que teria sido posta em causa pela política da Chanceler Ângela Merkel de acolhimento de refugiados. Para o efeito, abusa, com sucesso, de um discurso simplista que explora o medo das pessoas, ao mesmo tempo que o apazigua com promessas de contenção da imigração e de expulsão de imigrantes como as únicas medidas de salvação. E esta é a “receita” dos ganhos eleitorais de partidos de extrema-direita nacionalista da Hungria à Suécia, passando pela França ou pela Áustria. Infelizmente, nenhum país está imune a esta tendência.

Neste contexto, não podemos ignorar os efeitos perversos de políticas de contenção e de hipersecuritização da imigração adotadas por muitos países europeus e pela própria União Europeia (UE). Foram elas que, em grande medida, contribuíram para a irregularidade migratória e para aumentar a dependência dos imigrantes em relação às redes criminosas de auxílio à imigração ilegal, incrementando o seu lucro e tornando-as mais sofisticadas e perigosas, não apenas para os Estados mas para os próprios imigrantes. Também foram estas políticas que empurraram a Europa para um círculo vicioso de políticas de imigração crescentemente restritivas e baseadas no constante reforço do controlo de fronteiras, que originam mais imigração irregular (e o drama humano a ela associado), o que por sua vez conduz a medidas ainda mais restritivas, e assim sucessivamente. Não é por acaso que, apesar de todas as medidas da UE de securitização das fronteiras europeias e de repressão da imigração irregular e dos muitos milhões de euros investidos neste domínio, o Mediterrâneo é, no contexto migratório, a fronteira mais letal do Mundo. As redes criminosas que aí operam adaptam-se e procuram rotas cada vez mais distantes e perigosas. A obsessão da Europa pela contenção de fluxos de refugiados e imigrantes e pelo controlo de fronteiras, como forma de apaziguar os “medos” do eleitorado, tem, infelizmente, secundarizado a segurança humana, a segurança do próprio imigrante.

Por outro lado, esta política de controlo e contenção é, em grande medida, tributária do medo do chamado mainstream de perder votos para a extrema-direita anti-imigração. Mas também alimenta a ideia da imigração como problema, como algo intrinsecamente “mau” e que deve, portanto, ser eliminado. No fundo, a mesma ideia que tem um papel central na narrativa anti-imigração e que é perigosa, pois o seu potencial epidémico pode escapar à nossa vontade ou ao nosso controlo.

Por isso, hoje, mais do que nunca, precisamos de uma contranarrativa e de políticas migratórias factualmente sustentadas no facto de a Europa não estar a ser invadida por fluxos migratórios de dimensão inimaginável e ter, pelo contrário, necessidade de mais imigração para debelar aquela que é a sua grande crise: o seu acentuado e acelerado envelhecimento demográfico.

A questão que podemos, legitimamente, colocar é, portanto, a de saber como podemos mudar o status quo e ter uma política europeia de imigração e asilo mais fiel aos valores humanistas, que são o legado ético da Europa e que a deveriam distinguir, bem como mais consentânea com o seu próprio interesse e o dos europeus? A resposta é complexa e não caberá, seguramente, nestas linhas. No entanto, avanço cinco elementos que me parecem fundamentais.

Em primeiro lugar, a Europa tem de reconhecer que, no atual contexto mundial de crescente conflitualidade e disparidade económica, a imigração é inevitável, para além de ser necessária para debelar os desafios do seu declínio demográfico. É evidente que a imigração não consegue eliminar todo o impacto negativo deste declínio na economia europeia e no seu modelo social. Mas é um meio de o atenuar. Por isso, são necessários canais de imigração legal, simples e transparentes, que permitam assegurar a regularidade migratória e a gestão de fluxos migratórios. Esta é também a forma mais eficaz e inteligente de combater a imigração irregular e as tragédias humanitárias a ela associadas, destruindo o modelo de negócio das redes criminosas de auxílio à imigração irregular, que políticas de imigração muito restritivas ajudaram a criar e potenciar.

Em segundo lugar, é essencial preservar o asilo e a proteção das pessoas que dele necessitem. O direito de asilo é inegociável e deve ser intransigentemente defendido, sob pena de se negarem os valores civilizacionais e humanistas que definem e devem continuar a definir a Europa.

Em terceiro lugar, é urgente ter políticas de integração mais efetivas e dotadas de meios financeiros adequados. A crescente diversidade dos fluxos migratórios aumenta o seu potencial transformador das sociedades de acolhimento. Como qualquer processo de transformação, pode gerar tensões que devem ser minoradas através de um forte investimento na integração dos imigrantes e na preparação das comunidades para uma maior diversidade racial, cultural e religiosa.

Em quarto lugar, é crucial a cooperação internacional. Sendo as migrações internacionais um fenómeno transnacional por natureza, só podem ser geridas de forma regular e ordeira através da cooperação internacional em todas as suas dimensões, incluindo a da imigração legal, e não apenas naquela que é a privilegiada pela UE, a da contenção e controlo.

Por fim, e em quinto lugar, é imperioso atuar de forma mais eficaz sobre as causas remotas dos movimentos migratórios, que são as mesmas ao longo da história da humanidade: a insegurança, a guerra, a miséria, as alterações climáticas, o desrespeito pela dignidade da pessoa humana, a falta de Estado de direito, a deficiente governação, etc. Ou seja, tudo o que força as pessoas a abandonar o seu país de origem. Mas agir sobre causas remotas exige alterações profundas das políticas da UE, que ultrapassam, em muito, a sua política de ajuda ao desenvolvimento. É uma ilusão pensar que a ajuda ao desenvolvimento dos países de origem tem a virtualidade de conter a imigração. Antes de mais, porque não existe tal evidência, muito pelo contrário. O desenvolvimento económico dos países de origem facilita fluxos migratórios, pois para migrar são sempre precisos recursos financeiros e a miséria extrema imobiliza as pessoas. Por outro lado, a ajuda ao desenvolvimento, hoje muito condicionada negativamente pela UE à capacidade dos países beneficiários de conter fluxos, não terá esse efeito, enquanto a economia e a paz social desses países for fortemente dependente das remessas dos seus emigrantes. No âmbito do próximo quadro financeiro plurianual, a UE prevê gastar, num período de sete anos, cerca de 38 mil milhões de euros em ajuda ao desenvolvimento para África. Em 2017, estima-se que as remessas dos imigrantes para a África subsariana atingiram o montante de cerca de 39 mil milhões de dólares e, em 2018, cerca de 41 mil milhões de dólares. Existem estados africanos cujo PIB depende, em grande medida, destas remessas. Para eles, a emigração é fator de desenvolvimento e de paz social, pelo que é ilusório pensar que vão conter fluxos migratórios a troco de “meia dúzia de tostões”. Por isso, atuar sobre causas remotas das migrações convoca a alteração de outras políticas europeias, como as de combate às alterações climáticas ou a política externa e de segurança, para contribuir efetivamente para prevenir e resolver conflitos ou garantir o respeito pelo Estado de direito e pelos direitos humanos. Mas também das políticas comercial e agrícola, para dar aos países de origem reais oportunidades de desenvolvimento económico sustentável e, consequentemente, melhores condições de fixação das populações. Tudo isto é necessário para que a emigração deixe de ser um meio de fugir à insegurança, guerra, violação de direitos humanos ou miséria e passe a ser aquilo que ela deveria sempre ser: uma opção!

O reconhecimento dos direitos dos imigrantes

[…] O princípio da equiparação (ou do “tratamento nacional“ isto é, um tratamento tão favorável como o concedido ao cidadão do país), não se cinge aos clássicos direitos de liberdade, abrangendo também os direitos a prestações, como o revela a não reprodução da exclusão “dos direitos públicos” que se traduzam num encargo para o Estado, que constava da Constituição de 1933 […] (Mário Torres, Juiz Conselheiro, jubilado, do Tribunal Constitucional).

1. O Partido Socialista foi pioneiro no reconhecimento dos direitos dos imigrantes nos governos de António Guterres, durante os quais se deram grandes passos em frente, quer no plano legislativo, quer na criação de estruturas de gestão da integração dos imigrantes, desde logo com a criação do Alto-Comissário para a Imigração e Minorias Étnicas (ACIME), hoje Alto Comissariado para as Migrações (ACM). Os imigrantes não tinham, até aí, sido considerados como destinatários de políticas públicas, embora, sem o dizer expressamente, o Plano Especial de Realojamento (PER) já os abrangesse.

O reconhecimento dos direitos dos imigrantes nesse período obedeceu a uma preocupação fundamental, que tem de ser de novo a nossa: definir os direitos dos imigrantes no respeito do estatuto constitucional dos estrangeiros, consagrado no n.º 1 do artigo 15.º da Constituição da República. O estatuto constitucional dos estrangeiros (e dos apátridas) obedece ao princípio da equiparação, também designado por princípio do tratamento nacional, o que significa que gozam dos direitos e deveres do cidadão português.

É verdade que a Constituição da República prevê exceções ao princípio da equiparação, nos seguintes termos: “2. Excetuam-se do disposto no número anterior os direitos políticos, o exercício das funções públicas que não tenham carácter predominantemente técnico e os direitos e deveres reservados pela Constituição e pela lei exclusivamente aos cidadãos portugueses”. Contudo, a regra é a equiparação, pelo que tem de haver fundamento material válido para as exceções. A reserva de direitos exclusivamente a cidadãos portugueses não pode ser feita de forma arbitrária, desnecessária ou desproporcionada, sob pena de inutilização do próprio princípio da equiparação dos estrangeiros e apátridas aos cidadãos portugueses. Quando tal aconteceu teve como consequência a declaração de inconstitucionalidade de várias disposições.

Se os imigrantes em situação irregular não tiverem oportunidade legal de se regularizar, não terão direito de permanecer no país, mas nem por isso deixam de gozar de direitos inerentes à sua condição de seres humanos, de liberdades e garantias. Em certos casos, são-lhes mesmo aplicáveis direitos sociais previstos na Constituição enquanto estão em Portugal, de acordo com o princípio da igualdade de tratamento, como defendia Luís Nunes de Almeida (e eu com ele, vide José Leitão e Luís Nunes de Almeida, “Les droits et libertés des étrangers en situation irrégulière”, em Annuaire International de Justice Constitutionelle, 14-1998, 1999, pp. 297-309). Como referiu o Acórdão n.º 962/96, o estatuto do estrangeiro “(…) assenta na dignidade do homem, como sujeito moral e sujeito de direitos, como ‘cidadão do mundo’”. Por isso, escrevemos que esta conceção tem como consequência que o princípio da igualdade de tratamento deve ser aplicado, enquanto regra geral, mesmo aos estrangeiros em situação irregular.

2. Merecem referência as exceções constitucionalmente previstas ao princípio da equiparação de direitos. Refiro-me aos direitos políticos, ao exercício de funções públicas que não tenham carácter predominantemente técnico, bem como outros direitos reservados pela Constituição e pela lei a cidadãos portugueses, neste último caso com fundamento material válido que o legitime.

Em matéria de direitos políticos, a lei pode atribuir a estrangeiros residentes no território nacional, em condições de reciprocidade, capacidade eleitoral ativa e passiva para a eleição dos titulares de órgãos de autarquias locais. Defendemos, há muito, que se devia prescindir da exigência de reciprocidade, mas, mesmo sem rever a Constituição, nesta matéria é possível fazer muito mais do que tem sido feito para criar condições para que cidadãos de mais países possam vir a votar e a poder ser eleitos, nomeadamente cidadãos de Estados-Membros da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), através da celebração de acordos bilaterais.

Há ainda direitos políticos que devem ser considerados como de menor intensidade, podendo, e bem, ser exercidos por estrangeiros, como o direito de petição, o direito de reunião e de manifestação, o direito de participação em procedimentos administrativos e de ação popular, o direito de participar em referendos nacionais ou locais. No que se refere à exceção ao princípio da equiparação de direitos relativo ao exercício de funções públicas que não tenham caráter predominantemente técnico existe um certo consenso doutrinal e jurisprudencial de que o que está em causa é vedar o exercício de funções que tenham uma “dimensão de autoridade pública”.

3. Em coerência com estes princípios, o reconhecimento de direitos aos imigrantes começou por assentar na afirmação da sua cidadania social, em não constituir os imigrantes como realidade separada dos restantes cidadãos. Utilizou-se, para isso, o conceito de residente legal, o qual deveria estar presente na generalidade dos diplomas, que ganhariam em clareza e evitariam discricionariedade na sua aplicação prática.

Tudo começou com a Lei n.º 19-A/96, de 29 de junho, que criou o rendimento mínimo garantido, o qual previa expressamente, como condição de atribuição, a residência legal em Portugal. Os titulares do direito a esta prestação eram os indivíduos com residência legal em Portugal que satisfizessem as restantes condições estabelecidas na lei, e não apenas os cidadãos portugueses. Atualmente, são titulares do direito ao rendimento social de inserção as pessoas com idade igual ou superior a 18 anos que possuam residência legal em Portugal e em relação aos quais se verifiquem as demais condições estabelecidas na lei. Pelo meio, ficou uma infeliz alteração legislativa, posteriormente revogada, que condicionou o acesso aquela prestação a um período de residência legal, variável em função da nacionalidade, exigindo-se três anos para quem fosse cidadão de um Estado terceiro que não tivesse um acordo para o efeito, e um ano para os cidadãos nacionais da União Europeia, do Espaço Económico Europeu ou de um Estado terceiro que tivesse celebrado um acordo de circulação de pessoas com a União Europeia.

No que se refere ao trabalho de estrangeiros, a Lei n.º 20/98, de 12 de maio, veio a consagrar, no artigo 2.º, a equiparação de direitos, nos seguintes termos: “Os cidadãos estrangeiros, com residência ou permanência legal em território português, beneficiam, no exercício da sua atividade profissional, de condições de trabalho nos mesmos termos que os trabalhadores com nacionalidade portuguesa”, pondo-se assim termo às discriminações quantitativas previstas na legislação anterior. O Código de Trabalho atual mantém-se em linha, no essencial, com essa legislação, como se pode ver no artigo 4.º (Igualdade de tratamento de trabalhador estrangeiro ou apátrida), que determina: “Sem prejuízo do estabelecido quanto à lei aplicável ao destacamento de trabalhadores e do disposto no artigo seguinte (relativo à forma e conteúdo do contrato com trabalhador estrangeiro ou apátrida), o trabalhador estrangeiro ou apátrida que esteja autorizado a exercer uma atividade profissional subordinada em território português goza dos mesmos direitos e está sujeito aos mesmos deveres do trabalhador com nacionalidade portuguesa”.

O acesso à saúde dos estrangeiros, no quadro do Serviço Nacional de Saúde reveste-se de particular importância, dado que na saúde e na doença estamos, queiramos ou não, todos ligados. O Despacho n.º 25.360/2001 (DR 2.ª série), do então Ministro da Saúde, António Correia de Campos, determinou: “1 – É facultado aos cidadãos estrangeiros que residam legalmente em Portugal o acesso, em igualdade de tratamento ao dos beneficiários do Serviço Nacional de Saúde, adiante SNS, aos cuidados de saúde e de assistência medicamentosa prestados pelas instituições e serviços que constituem o SNS”. Previu, ainda, as condições e o modo em que os cidadãos estrangeiros que não estavam em situação regular tinham acesso ao Serviço Nacional de Saúde.

Este despacho tornou-se necessário porque havia quem recusasse o acesso de estrangeiros, inclusive legalmente residentes, ao SNS. A Lei de Bases da Saúde, designadamente no n.º 2 da base I, estabelece: “O Estado promove e garante o acesso de todos os cidadãos aos cuidados da saúde (…)”. A Base XXV, n.º3 prevê, contudo, que o acesso de cidadãos estrangeiros residentes em Portugal, incluindo os apátridas [que não sejam nacionais de Estados-membros da UE] se faça em “em termos de reciprocidade”, o que os afasta, na prática, do acesso ao SNS, gerando situações intoleráveis no que se refere à generalidade dos estrangeiros residentes, sujeitos ao pagamento de IRS e a descontos para a Segurança Social, e particularmente grave no caso das grávidas e das crianças recém-nascidas. O despacho referido no parágrafo anterior concretizou os princípios constitucionais de igualdade e de não-discriminação, de equiparação de direitos entre nacionais e estrangeiros, “salvo as exceções constitucionalmente legitimadas”, como nele se diz, bem como o direito de todos à proteção da saúde, que se exerce através do acesso ao SNS, como está consagrado na Constituição da República.

O despacho veio interpretar o “disposto nos n.ºs 1 e 2 da base I e no n.º 2 da base II da Lei de Bases da Saúde, à luz do disposto no artigo 12.º do Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, de 16 de Dezembro de 1966, e das Convenções da Organização Internacional do Trabalho e do Conselho da Europa (…)”, sem esquecer que, nos termos do n.º 2 do artigo 16.º da Constituição da República Portuguesa, os preceitos constitucionais e legais relativos aos direitos fundamentais devem ser interpretados e integrados de harmonia com a Declaração Universal dos Direitos do Homem. Na prática, este despacho manda desaplicar, sem o dizer expressamente, o disposto na já referida Base XXV da Lei de Bases da Saúde, em nome do respeito pela Constituição da República e por convenções internacionais ratificadas por Portugal. Devemos-lhe ter salvado milhares de vidas, a começar pela de parturientes e seus filhos.

Posteriormente, foram publicados outros despachos que procuraram densificar o que neste se previa, designadamente, no respeitante à situação dos imigrantes em situação irregular, na linha de facilitar o acesso à saúde no quadro do SNS. A nova Lei de Bases da Saúde terá, no respeito do estatuto constitucional dos estrangeiros, de ter em conta toda a evolução verificada, afastando-se do se prevê na Base XXV da atual lei, a qual, aliás, tem sido desaplicada. A nova Lei deve prever, como se prevê no despacho mencionado, “que os meios de saúde existentes sejam disponibilizados a todos os que deles necessitam, na exata medida das suas necessidades subjetivamente concretizadas, independentemente das suas condições económicas, sociais e culturais.”

No debate sobre o direito à habitação e na aprovação de novos diplomas legais, incluindo uma Lei de Bases da Habitação, seria conforme ao disposto no artigo 64.º da Constituição da República considerar que nesta matéria não poderá haver discriminação em razão da nacionalidade e, para o efeito, considerar que a este direito têm acesso todos os residentes legais. Não faria sentido, nesta matéria, ficar aquém do que foi feito, aquando da criação do rendimento mínimo garantido, de que puderam beneficiar todos os residentes legais que reunissem os requisitos exigidos. Nem do que, em matéria de habitação, estabeleceu o Decreto-Lei n.º 163/93, de 7 de maio, que criou o Programa Especial de Realojamento nas Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto (PER) e teve o mérito de não discriminar em razão da nacionalidade. Só assim, aliás, foi eficaz na erradicação das barracas, o seu principal objetivo.

4. Tendo em conta o já anteriormente dito sobre o princípio da equiparação de direitos e suas exceções, considero, que como tem sido defendido por outros constitucionalistas, que, quando a Constituição da República utiliza a expressão “todos”, “todas as pessoas” ou “ninguém tem direito” pretende, em princípio, acentuar a universalidade do direito ou dever em causa e portanto a sua extensão a estrangeiros (Mário Torres, 2001, “O estatuto constitucional dos estrangeiros”, Scientia Juridica, separata, maio-agosto de 2001, Tomo L, n.º 290). Isto, sem prejuízo de haver direitos em que se usa a expressão “cidadão” ou “cidadãos” e em que se verifica que, apesar disso, não há qualquer razão relevante do ponto de vista material para deles excluir os cidadãos estrangeiros.

A Constituição da República refere-se a “todos”, sem exclusões no caso, nomeadamente, a propósito do direito de acesso aos direitos e aos tribunais, incluindo o direito a um processo equitativo e a decisão em prazo razoável (artigo 20.º), do direito de resistência (artigo 21.º), do direito de reunião e de manifestação (artigo 24.º), do direito à integridade pessoal (artigo 25.º), do direito à identidade pessoal, ao desenvolvimento da personalidade, à capacidade civil, ao bom nome e reputação, à imagem, à palavra, à reserva da vida privada e familiar e à proteção legal contra qualquer forma de discriminação (artigo 26.º, n.º1), do direito à liberdade e segurança (artigo 27.º), da proibição da retroatividade da lei criminal, e do non bis in idem (artigo 29.º), do livre acesso às redes informáticas de uso público (artigo 35.º, n.º6), da liberdade de expressão e de informação e do direito de resposta (artigo 37.º, n.os 1 e 4), da proibição da discriminação com base nas convicções ou prática religiosa (artigo 41.º, n.º2), do direito à segurança social (artigo 63.º, n.º 1), do direito à educação e à cultura (artigo73.º, n.º1), do direito à fruição e criação cultural (artigo 78. n.º 1), de direitos como o da proteção da saúde (artigo 64, n.º 1) e do acesso à habitação (artigo 65., n.º 1), a que já nos referimos, ou do direito a constituir família e de contrair casamento (artigo 36.º, n.º 1).

5. Não podemos ficar tranquilos com a mera afirmação dos princípios constitucionais, porque tem vindo a proliferar um direito feito de circulares e de orientações práticas que os contraria. É necessária uma vigilância permanente, uma autêntica provedoria para assegurar o respeito pelo estatuto constitucional dos estrangeiros.

Um exemplo: atualmente, se um cidadão português de origem se dirigir a uma conservatória para marcar o seu casamento civil, e se a noiva for estrangeira, pelo menos não-comunitária, deverá aguardar um parecer do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) para decidir se e quando pode casar, parecer que não tem sequer prazo para ser emitido. Esta pática, que tem a ver com o exercício de um direito fundamental, não foi sujeita à apreciação da Assembleia da República e viola a Constituição da República. Ou seja, entre a Constituição da República e a prática administrativa há orientações, circulares, despachos, onde deveria haver leis da República claras e acessíveis à generalidade dos cidadãos, sendo que, naturalmente, os cidadãos estrangeiros de menores rendimentos terão maior dificuldade em saber quais são os seus direitos e como podem ser exercidos.

O princípio da equiparação, que é a base para o reconhecimento dos direitos dos migrantes, tem sofrido avanços e recuos de tal forma que, salvo melhor opinião, não se densificou uma cidadania coerente do cidadão estrangeiro. Toda a incerteza em matéria de direitos tem como consequência que os imigrantes, mesmo que o não pretendessem fazer, procurem rapidamente adquirir a nacionalidade portuguesa, matéria em que tem havido avanços significativos. É bom que muitos se tornem novos portugueses, mas seria desejável que tal acontecesse sem a pressão da incerteza de direitos de que gozam, na prática, os cidadãos estrangeiros.

Recordo uma iniciativa, que não teve sequência adequada, mas que quiçá poderia ser inspiradora e ponto de partida para se densificarem, com coerência, os direitos dos cidadãos estrangeiros, em geral. O Plano Nacional de Ação Para a Inclusão (2001-2006), na lógica de reconhecer os direitos aos residentes legais, e não apenas aos cidadãos estrangeiros, afirmava como fundamental: “A consagração do conceito de cidadania social extensível a todas as pessoas legalmente residentes em Portugal, que postula o direito ao trabalho e a um rendimento mínimo, mas também ao exercício de direitos cívicos, à cultura, à educação, à habitação condigna e à participação na vida social e cultural, em suma a uma plena inserção na vida social”.

Não me referi ao que já é atualmente o estatuto de cidadão europeu, nem do que poderá ser o conteúdo de um estatuto de cidadão lusófono, nem a alguns direitos de que já gozam cidadãos brasileiros com base no Tratado de Amizade, Cooperação e Consulta entre Portugal e o Brasil, e que poderão ser uma base, sem esquecer a largueza permitida pelo nº. 3 do artigo 15.º da Constituição, para o reconhecimento de direitos aos cidadãos de Estados de Língua Portuguesa. São estatutos com direitos políticos reforçados, legitimados por corresponderem à pertença a organizações políticas com diferente, mas forte, identidade.

Sem a pretensão de abarcar todas as áreas, sinalizo desde já algumas a ter em conta na elaboração de um futuro Programa de Governo, que respeite o que se afirma na moção política de orientação nacional aprovada no 22.º Congresso do Partido Socialista, quando diz: “É sobretudo necessário retomar a afirmação e concretização do princípio geral da igualdade de direitos entre nacionais e estrangeiros imigrados em Portugal”.

Portugal deverá assumir-se não apenas como país de emigração, que nunca deixou de ser, mas cada vez mais como país de imigração. Assim sendo, e para que não sejam criadas graves fraturas sociais futuras, é necessário que a integração se faça através do reconhecimento de uma alargada cidadania social, assente no princípio do tratamento nacional dos estrangeiros. É necessário que os imigrantes não sejam considerados como realidade social separada, mas como cidadãos cuja participação social, cultural e, inclusive, política deve ser incentivada, sem esquecer que o grau máximo de cidadania se atinge com a aquisição da nacionalidade portuguesa.

Os riscos dos novos media

Numa altura em que políticos como Bolsonaro ou Trump e partidos dos extremos do espectro político convencem um número considerável de eleitores, faz sentido reflectir sobre o papel dos media em democracia. Os novos media e, em particular, os social media estão associados ao sucesso destes atores políticos, porque excluem os mediadores tradicionais e permitem chegar de forma directa e rápida a um grande número de eleitores.

O entusiasmo inicial em relação ao potencial democratizante da Internet tem vindo a dar lugar a algum pessimismo, que está reflectido nos títulos de livros que foram publicados recentemente sobre o tema, como é o caso dos seguintes: Propaganda Computacional: Partidos Políticos e Manipulação Política nos Social Media; Democracia Dividida na Era dos Social Media; Antissocial Media: Como o Facebook nos Desconecta e Enfraquece a Democracia; Nova Idade das Trevas: Tecnologia e o Fim do Futuro; Propaganda Extremista nos Social Media: Uma Ameaça à Segurança Nacional; Os Social Media como Arma. Retrocedendo no tempo, e olhando para os títulos publicados sobre o tema ao longo da última década, vemos que não foi sempre assim. No início do desenvolvimento da Internet encontramos sobretudo esperança, promessas de democratização e de renovação política. Tornaram-se comuns conceitos como democracia digital e cidadão digital e os efeitos democratizantes da Internet foram amplamente enfatizados, sobretudo durante os acontecimentos relacionados com a Primavera Árabe, quando se falou mesmo de uma quarta vaga de democratização impulsionada pelos novos media. Foi sobretudo nas democracias emergentes que mais esperanças foram depositadas na Internet como agente de democratização. Mas, inicialmente, os efeitos positivos foram apontados um pouco por toda a parte, incluindo em democracias consolidadas, entre eles: fácil acesso a mais informação, participação de mais cidadãos nos processos de decisão política, formação de comunidades de interesse para além das barreiras geográficas.

Não obstante o potencial destas novas tecnologias para aprofundar a democracia, o tempo mostrou que os seus efeitos não são apenas positivos. Os mais recentes desenvolvimentos tecnológicos evidenciaram formas de controlo e de manipulação da informação que põem em causa muitos dos direitos fundamentais adquiridos em democracia. Das promessas de democratização, participação, deliberação, de concretização da esfera pública de Habermas, passou-se a discutir a realidade da propaganda e da manipulação, mas também a do extremismo e da violência. O que começou por ser o elogio da conectividade transformou-se em algo que merece mais atenção, pois precisamente por facilitar a conectividade permite distribuir propaganda e manipular percepções e opiniões de forma mais eficiente e nunca antes vista (por exemplo, a recolha de dados pessoais para utilizar em campanhas cujo objectivo é influenciar decisões políticas e outras); fomentar ódio e fanatismo; minar a confiança nas instituições; ou mesmo suscitar dúvidas sobre descobertas científicas comprovadas. As campanhas de desinformação e a disseminação de notícias falsas (fake news) nunca foram tão fáceis como agora, com os novos media.

Para além disso, a própria tecnologia acarreta alguns riscos. Algoritmos seleccionam a informação que é apresentada com base no perfil de cada utilizador (a localização, o histórico de pesquisas na Internet, etc.) e controlam por onde a informação circula. Esta arrumação da informação provoca uma menor exposição a ideias diferentes e produz estados de isolamento, as denominadas filter bubbles. Para além disso, este novo tipo de curadoria da informação potencia a amplificação, o reforço de opiniões e polarização e, em alguns casos, o extremismo, porque através da análise das suas preferências, os utilizadores são agrupados em grupos de semelhantes, as denominadas “câmaras de eco”, que originam processos de afirmação identitária em que a exposição à diferença é drasticamente reduzida e logo a empatia e a tolerância estão menos presentes. O que está directamente relacionado com a polarização e com a radicalização das opiniões. Estudos já demonstraram que este tipo de reforço das opiniões influencia as atitudes políticas e mesmo as atitudes relativas à ciência, e que as pessoas que estão expostas a informação que confirma as suas opiniões raramente questionam a veracidade dessa informação. E este comportamento não ocorre apenas em grupos específicos: todos nós temos preferências e opiniões que influenciam a forma como interpretamos a informação.

Nunca houve tantos conteúdos disponíveis (tudo pode ser publicado sem qualquer filtro), mas um número crescente de pessoas tem acesso a informação menos diversa e a informação de pouca qualidade, incluindo falsa, porque é muito fácil agora lançar campanhas de desinformação e publicar rumores e notícias falsas. E, ao mesmo tempo que assistimos à perda de influência dos mediadores tradicionais, surgem novas figuras, como os trolls e os bots. Enquanto algumas campanhas são levadas a cabo directamente por indivíduos, os Internet trolls (utilizadores que deliberadamente atacam, ofendem, ou causam disrupções no meio online através de todo o tipo de conteúdo, incluindo comentários, vídeos ou fotos), muitas são feitas por um tipo de software conhecido por bots. Os bots podem recolher e disseminar informação, controlar contas falsas nas redes sociais, comunicar directamente com utilizadores reais, enviar spam, manipular as tendências de pesquisa, etc. Recorrendo a estratégias que são conhecidas como propaganda computacional, alguns governos usam bots para promover as suas acções, para silenciar ou difamar críticos e opositores políticos, para influenciar o voto em eleições. Casos têm sido registados um pouco por toda a parte, desde os Estados Unidos da América, Europa, ou Ásia.

A polarização da opinião pública decorrente de processos de selecção e enquadramento da informação pelos media não é um efeito novo, já tinha sido previamente assinalado em relação a outros tipos de media (em Post-Broadcast Democracy, Prior demonstrou como a televisão pode ter um efeito semelhante). As definições do debate político e do conhecimento são enquadradas pelos media e os efeitos dos jornais, da rádio e da televisão na política e na sociedade em geral têm sido documentados. Postman (1985), por exemplo, chamou a atenção para os efeitos nocivos da televisão na política, e referiu-se a esse impacto com a persuasiva expressão de “amusing ourselves to death”, ou seja, alertou para a transformação da política em entretenimento. A situação actual distingue-se sobretudo pelo ritmo mais acelerado do impacto da tecnologia na política e na sociedade, pela abertura da produção (e controlo) de conteúdos a mais atores, mas também pelo potencial de interactividade.

O que está em causa é, assim, o uso que é feito dos media e da tecnologia. Os media e a tecnologia são igualmente um produto do contexto em que operam e este contexto pode e, em alguns casos, deve ser regulado. Deve sobretudo garantir-se a diversidade das fontes e dos conteúdos que circulam. Na política, tal como na natureza, o equilíbrio sustentado acontece através da preservação da diversidade. E a tolerância e o respeito pela diferença podem ser incentivados através da exposição a informação plural. Esta é uma forma possível de incentivar o compromisso, evitando a exclusão e a violência. Igualmente importante é o incentivo a iniciativas independentes de verificação da informação. A lógica de serviço público que já é assegurada por alguns órgãos de informação deveria ser repensada e alargada para incluir a função de verificação sistemática da informação que circula, que seria implementada pelos órgãos já existentes ou por novas entidades pensadas especificamente para o efeito.

Referências Postman, Neil (1985), Amusing Ourselves to Death: Public Discourse in the Age of Show Business, Londres, Penguin Books. Prior, Markus (2007), Post-Broadcast Democracy: How Media Choice Increases Inequality in Political Involvement and Polarizes Elections, Cambridge, Cambridge University Press.

Nota A autora escreve de acordo com a antiga ortografia.

Populismo e crise económica

Creio que não podemos dissociar o reforço dos movimentos de índole populista nacionalista da crise económica que assolou o mundo, bem como das respostas que foram dadas a essa crise. Não julgo que esta afirmação, sobre as relações entre crise e populismo, decorra apenas da minha formação como economista. Em minha opinião é, de facto, impossível dissociar uma coisa da outra, porque não podemos desvalorizar a violência com que a crise financeira nos afetou. É certo que já tínhamos vivido outras crises cíclicas no pós-guerra. Mas, neste período, foi a primeira vez que vivemos a violência da destruição de alicerces sociais e de equilíbrios sociais fundamentais em todo o mundo ocidental. Foi uma crise resultante de processos de acumulação de desequilíbrios muito acentuados, em particular a partir dos anos 1980, associados a uma crescente injustiça na distribuição de rendimentos e a uma globalização financeira que teve consequências absolutamente demolidoras nos vários países e em diversas áreas.

Hoje, olhamos para o que se passa no Brasil com alguma perplexidade, mas gostava de partilhar convosco estes dados: nós tivemos uma recessão violentíssima, com uma intervenção externa da troika, com o programa que todos conhecemos. Porém, o Brasil enfrentou, em dois anos seguidos, 2015 e 2016, uma recessão bastante superior à portuguesa. A crise financeira que nos atingiu a todos teve no Brasil um impacto bastante superior, porque este país tem uma economia fundamentalmente exportadora de matérias-primas. E essas são as primeiras vítimas de um arrefecimento, de uma recessão em todos os mercados de consumo internacionais. Ora, num país em que a ascensão dos pobres à classe média era um elemento essencial da sustentabilidade do sistema político, quando esse processo se interrompeu e se quebrou, a reação só podia ser bastante violenta.

Quando olhamos para os Estados Unidos e observamos a transferência do antigo eleitorado das áreas da esquerda, e até de base operária e trabalhadora, para áreas mais próximas do populismo, estamos a ver a reação dos perdedores de um processo de globalização que se intensificou com a crise financeira internacional. E que, no caso dos Estados Unidos, acentuou um fenómeno de perda relativa da importância da economia americana no mundo, a par da emergência da Ásia. Isto é, a economia americana, hegemónica no pós-II Guerra, no sentido em que detinha uma parte muito significativa do comércio internacional e do PIB mundial, está hoje em posição muito mais fraca precisamente pelo efeito da globalização e do crescimento da Ásia.

Se olharmos para a Europa, observamos um processo muito semelhante e que começou antes da crise, uma vez que a moeda única fez desacelerar o crescimento económico na União. Tal significa que passámos a conviver na Europa com taxas de desemprego mais elevadas e com taxas de crescimento mais baixas por períodos muito prolongados. E, por isso, a aspiração de dar a cada geração melhores condições do que havia no passado foi frustrada, o compromisso de que uma sociedade se desenvolve sempre num sentido progressista foi quebrado.

No fundo, a crise veio condensar tudo isto, gerando uma rutura. Pior do que a crise, só talvez a resposta que lhe foi dada. A resposta austeritária fragilizou ainda mais estes alicerces e não resolveu um só dos problemas por ela gerados. Aliás, a minha tese sobre o momento que estamos a viver explica bem porque é que Portugal, do ponto vista político, nos parece quase um oásis na Europa, uma vez que não se expressam aqui aquelas tensões populistas e nacionalistas que ameaçam o Continente. A governação económica que estamos a fazer, a fortíssima redução do desemprego conseguida, a capacidade de crescimento da economia resultam no reforço e não na perda da confiança no sistema político e na governação pois esta está a dar respostas a problemas fundamentais da vida das pessoas. Outra governação e outros resultados, não tenho dúvidas, teriam expressão no sistema político de outra forma, e não estaríamos hoje a falar, com o mesmo à vontade, sobre a não expressão do populismo no sistema político português.

Aliás, temos já uns afloramentos ocasionais que nos mostram bem que, se a economia não estivesse como está, se esta governação não estivesse a ter este êxito incrível – esta capacidade de, ao mesmo tempo, num equilíbrio difícil, melhorar as condições de vida das pessoas e contribuir para uma forte redução da dívida pública, – a situação política seria bem diferente. Muitos dos que hoje nos parecem elementos, diria eu, da direita tradicional, liberal, defensora das liberdades e institucionalista, rapidamente já teriam derrapado para posições bastante mais próximas daquela direita radical nacionalista em que o país não se revê hoje. Não é preciso procurar muito, é fácil reconhecer no nosso sistema político personagens que, com facilidade, encarnariam o discurso populista. Na minha leitura, sendo este o problema de base, o mesmo não está ainda resolvido a nível europeu, e só é resolúvel a nível europeu. Por isso, acho que as eleições europeias e todo o próximo ciclo eleitoral são da maior importância.

É verdade que depois da crise financeira, o Banco Central Europeu conseguiu, através de uma política de taxas de juro muito baixas, eliminar os principais riscos de desagregação no curto prazo, ajudando-nos a diminuir as taxas de juro e a aliviar os orçamentos para que pudesse haver outro tipo de políticas. Porém, esta intervenção está a causar inflação dos preços no imobiliário, por toda a Europa. E é também verdade que, neste período, a Europa nada mudou na arquitetura institucional da moeda única. Não se avançou no acordo político para reduzirmos os riscos e proteger a União Europeia da atuação dos mercados sobre as moedas, e falo de moedas, apesar de estarmos numa zona de moeda única, uma vez que, na prática, há riscos soberanos diferentes dentro de um mesmo espaço monetário. A Europa ainda não criou capacidade orçamental própria e ainda não adotou uma estratégia de cooperação para a convergência. O que nós sabemos destes anos é que o Euro acentuou dinâmicas de divergência, ao contrário do que era a crença de todos aqueles que, com entusiamo, partilharam a visão de que o Euro traria um novo ciclo de convergência a nível europeu. Se a estes problemas políticos somarmos a incapacidade de lidar com a questão migratória, encontramos uma Europa congelada e paralisada na capacidade de encontrar respostas adequadas a desafios de diferentes naturezas.

A razão fundamental desta situação estará menos no campo socialista e muito mais no campo do Partido Popular Europeu, completamente fraturado. De um lado, estão aqueles que defendem uma abordagem europeísta, um grande acordo em torno destas duas grandes matérias, união económica e monetária e política migratória. Do outro, estão os que, pura e simplesmente, já abandonaram a abordagem europeísta e adotaram, dentro do Partido Popular Europeu, a lógica populista e nacionalista. O Partido Popular Europeu parece estar, nestas eleições, completamente partido, manietado do ponto de vista da sua decisão, bloqueado e com uma tendência crescente de reforço do peso da corrente populista e nacionalista. E é este, no fundo, o quadro político que temos hoje, muito mais difícil do que há três ou quatro anos, uma vez que, eleição após eleição, se foi degradando o espaço daqueles que podem construir uma solução para os problemas com que a Europa se confronta hoje.

Em minha opinião, enquanto estas questões não forem verdadeiramente resolvidas, e um acordo for feito, não haverá modo eficaz de retirar espaço, retirar o oxigénio por assim dizer, ao discurso populista e nacionalista. Durante muito tempo, a esquerda e a direita liberal, esta grande coligação que fez o projeto europeu, teve espaço político porque foi apresentando resultados para aquilo que foi prometendo: u projeto europeu enquanto projeto de paz, de prosperidade, de crescimento e de emprego. Tudo isto foi sendo conseguido com alternância, com alternativas, com as diferenças de políticas próprias deste grande conjunto.

Entretanto, deixamos de conseguir apresentar resultados para os problemas que enfrentamos e, durante anos, não compusemos o sistema. Falo no plural porque falo a nível europeu. Se não compusemos o sistema, é natural que tenham aparecido, no espaço político, respostas diferentes, e entre elas a resposta de âmbito nacionalista e populista. Uma resposta que ganhou atração em resultado da situação americana, situação que lhe dá uma enorme legitimidade. Porém, apesar de tudo, a questão fundamental permanece: eles têm espaço porque nós não resolvemos os problemas.

Não é admissível, nem razoável, nem se compreende porque é que a Europa não resolveu o problema dos refugiados tendo uma política de acolhimento de refugiados única no espaço europeu. É interessante perceber que o bloqueio que impede aquela resolução advém da divisão da direita. Nas palavras de António Costa, o conselho dedicado à questão dos refugiados e às questões migratórias, de outubro de2018, terá sido a reunião mais horrível em que participou. Como então explicou, na Europa pode-se sempre negociar tudo, exceto quando o que está em causa é o valor da dignidade humana. O que impediu o acordo não foi um problema de esquerda versus direita, não foi um problema de parte da esquerda. O que impediu o acordo foi a divisão dentro da direita, isto é, entre os países de Visegrado e a Itália. Porque Visegrado não queria aceitar qualquer acordo de transferência de migrantes com origem em Itália, e por isso o senhor Salvini foi bloqueado pelos seus colegas de Visegrado.

Não apresento qualquer solução, nem sequer uma resposta a estes problemas e bloqueios. Mas queria transmitir-vos a perceção, e a forte convicção, de que nós não resolvemos ainda na Europa os problemas fundamentais no pós-crise financeira e que cada ano que passa, cada mês que passa, vão-se degradando mais as condições para as resolvermos, para fazer o grande acordo necessário. Sem esse grande acordo não teremos verdadeiramente uma Europa com capacidade de resposta à situação que vivemos. O nosso bom exemplo é, precisamente, Portugal, porque tendo uma governação efetivamente progressista, está a dar respostas às ansiedades das pessoas – por isso não temos o problema do populismo. Esperemos que Espanha consiga fazer o mesmo, criando algumas barreiras que deem tempo ao movimento progressista para este não ser absorvido no que está a acontecer por essa Europa fora.

A esquerda perante o populismo

A ascensão do populismo xenófobo, ultranacionalista e racista, tal como o crescimento da desconfiança do cidadão comum face à política ou o aumento das desigualdades socioeconómicas, é um dos grandes sintomas da crise das democracias do nosso tempo e apresenta um desafio sério aos movimentos e partidos do socialismo democrático. É importante, por isso, compreender as causas da sua expansão, pois só assim será possível conceber estratégias claras para o combater.

Que o populismo seja uma ameaça à democracia é quase uma tautologia. Os seus valores são os da exclusão baseada na raça, na religião e no género, e uma rejeição do princípio democrático elementar da igualdade politica. Claramente antiliberais, os movimentos e regimes populistas têm também uma visão ultraconservadora da vida e da sociedade, não hesitando em oprimir as mais diversas minorias e sectores da sociedade, e em limitar as liberdades cívicas, de pensamento e expressão. Mesmo quando não são dominantes, têm gerado polarização política, instabilidade social e a degradação da qualidade do debate público.

É importante distinguir populismo de esquerda e de direita. Claro que a esquerda também pode ser populista, como mostra a Venezuela de Chavez e Maduro, criando regimes autoritários de forte base popular mobilizada em nome da justiça económica contra supostas elites opressoras, mas fazendo-o pela destruição das liberdades democráticas. Contudo, há uma diferença fundamental. A esquerda populista acredita na igualdade como valor político, no valor da democracia (mesmo que a sua prática a deturpe) e no progresso e justiça social. Neste sentido, são apenas os meios e não os princípios, que a separam da esquerda democrática, o que faz com que sejam sempre partidos, movimentos e regimes passíveis de uma mudança democrática, ou seja, de se social-democratizarem. As esquerdas partilham o mesmo património ideológico da liberdade e da igualdade; a diferença está nos meios. Uma diferença crucial, claro, mas não suficiente para impedir qualquer diálogo e colaboração entre esquerdas. O mesmo não acontece com a direita populista, que é assumidamente antidemocrática e iliberal.

Tal como os movimentos e partidos da esquerda progressista, também os movimentos populistas são coligações interclassistas, reunindo classes médias e operariado tradicional, e é esta a principal razão da ameaça fundamental que colocam ao socialismo democrático. Desde finais da década de 1970 que a privatização do Estado-providência, o aumento do desemprego e a desregulação laboral contribuíram para o afastamento dos cidadãos comuns das grandes organizações políticas de massas, como os partidos socialistas e o movimento sindical. Os partidos populistas têm capitalizado este descontentamento, ao introduzirem princípios de proteção social e igualdade económica nos seus programas. Em França, a Frente Nacional desde 2002 que se moveu para a esquerda no eixo económico. Marine Le Pen procurou a resposta para a recessão global no “patriotismo económico”, reduzindo os aspetos liberais do programa tradicional da FN, defendendo deste então políticas protecionistas. Investigação recente sobre os programas socioeconómicos dos partidos radicais populistas de direita mostra como estes eram vincadamente neoliberais antes da grande recessão, combinando apoio ao laissez-faire com posições culturais autoritárias, mas apresentam agora uma postura de defesa do Estado-social, embora baseada num discurso chauvinista.

As grandes transformações contemporâneas como o aumento das desigualdades e a globalização económica são um contexto favorável ao populismo. Ao contrário da ordem económica internacional estabelecida no pós-segunda guerra mundial, baseada na concertação e conciliação entre trabalho e capital, na regulação estatal dos mercados e na procura do pleno emprego, a nova ordem (protagonizada por organizações globais como o FMI, o Banco Mundial e a União Europeia) é antes baseada na desregulação dos mercados laboral e financeiro e na privatização dos serviços públicos. É também um contexto de maior volatilidade económica, sujeito a crises frequentes, onde a grande recessão (2007-2013) constitui o último episódio.

A vaga de refugiados que chegou à Europa fugindo aos conflitos do Médio Oriente e de África, simultânea, mas não relacionada, com os inúmeros atentados terroristas em várias democracias europeias, acentuou reações securitárias e potenciou o apoio a partidos xenófobos e populistas. Os casos abundam. Por exemplo, em 2013, a Alemanha recebeu cerca de 127 mil candidatos a asilo, em 2014, 200 mil e mais de um milhão de refugiados em 2015. Nesse contexto, o governo alemão reportou 86 ataques da extrema-direita contra migrantes. Só num destes episódios, um grupo racista denominado “Hooligans contra Salafitas” reuniu cerca de 5 mil seguidores num comício anti Islão, em Colónia, o que levou a motins violentos. Também várias mesquitas têm sido atacadas e vandalizadas desde 2015. E, de acordo com o Ministro da Administração Interna alemão, verificaram-se aproximadamente 850 ataques a abrigos de refugiados. Também em França foram reportados numerosos casos de ofensas a muçulmanos, incluindo, só em 2016, mais de 400 casos de discriminação, cerca de 40 ataques a pessoas e 25 ataques a mesquitas e outros edifícios religiosos. No Reino Unido, entre 2014 e 2015, registou-se um aumento de 70% de crimes islamofóbicos.

Contudo, se a globalização económica e a vaga migratória favorecem a emergência do populismo xenófobo, são insuficientes para explicar os seus níveis de crescimento eleitoral e adesão popular, que variam bastante de país para país. Países como a Polónia, a Hungria ou o Brasil têm muito pouca imigração, que está aliás também em declínio nos EUA e na Grã-Bretanha. O populismo tem crescido em países ricos e com baixa desigualdade (Finlândia, Áustria, Suécia) como em países pobres e desigualitários (Filipinas, Brasil). E em Portugal, ainda um dos países com maior desigualdade da Europa Ocidental e onde a grande recessão teve dos impactos mais negativos, o populismo de direita é inexistente.

O crescimento eleitoral do populismo é sobretudo resultado de fatores políticos, como a erosão das instituições democráticas e o enfraquecimento das organizações políticas tradicionais. Crises do Estado associadas a escândalos de corrupção favorecem o descrédito dos partidos democráticos, cujo espaço eleitoral é depois ocupado por movimentos antidemocráticos. Veja-se o caso da Europa do Sul, onde a institucionalização nas décadas de 1960 e 70 de sistemas partidários onde predominaram partidos clientelares, como em Itália, por oposição a partidos programáticos e competitivos, como em Portugal, foi suficiente para colocar estes países em diferentes rotas evolutivas.

Em Itália, governos e partidos implementaram políticas públicas em despesas sociais e em infraestruturas maioritariamente segundo uma lógica particularística, o que estimulou a volatilidade e a corrupção em momentos eleitorais. A democracia cristã e o partido socialista em Itália foram talvez os maiores exemplos deste tipo de partidos. Nos países onde os partidos de tipo clientelar predominam, uma série de práticas de baixa qualidade democrática consolida-se também. A compra de votos torna-se comum, o Estado é minado na sua autonomia burocrática e na capacidade institucional para cumprir funções básicas como cobrar impostos, generaliza-se a manipulação e a subversão sistemáticas de regras básicas da competição política (exemplo: a sistemática alteração do sistema eleitoral) e cresce a volatilidade eleitoral. Isto faz com que, na longa-duração, estas democracias sejam muito mais fracas e passíveis de serem postas em causa por novos partidos, geralmente populistas (a Forza Itália, de Berlusconi), em contexto de choques como crises económicas ou de governação.

Também a desconfiança e desafeição da população face aos partidos políticos tradicionais, parlamentos e governos, a governação tecnocrática insulada do controlo popular e o declínio do movimento sindical potenciam o populismo. A tecnocracia europeia é bastante responsável por esta tendência. Contudo, a experiência das democracias federais ou confederais bem-sucedidas (EUA, Índia, Alemanha, Suíça, Holanda) mostra que a democracia interna dos Estados (partidos e sociedade civil fortes a nível federal e um Parlamento vivo com capacidade de controlo orçamental) é condição essencial para a estabilidade e sobrevivência da própria federação. As democracias que emergiram a partir da agregação de unidades políticas soberanas prévias, mas que aboliram a autonomia política dessas mesmas unidades, como a Itália, mais uma vez, caracterizaram-se, na longa duração, por elevada instabilidade política, colapso institucional, corrupção e dualismo territorial.

Começam também já a verificar-se diversos sinais de estagnação e até retrocesso democráticos nas democracias europeias mais avançadas, em consequência de tendência securitárias face ao terrorismo islamita e à imigração (França, Reino Unido, Espanha). Regimes democráticos consolidados têm sofrido retrocessos em áreas como as liberdades cívicas, diminuído o controlo parlamentar e democrático das polícias e reforçado o poder executivo face aos poderes legislativo e judicial.

Outro fator que favorece o populismo tem sido a posição assumida pelos partidos de centro-direita face a estes seus rivais. Quanto maior foi a oscilação para a direita das elites dirigentes do centro-direita desde a década 1980, maior tem sido a crise democrática. Este desenvolvimento não se verificou na CDU alemã, mas um caso interessante é França, onde o partido mainstream tradicional, a UMP, desde Sarkozy que encetou uma estratégia de atração do eleitorado nuclear e simpatizantes da extrema-direita, para criar um vasto bloco eleitoral reunido em torno de um só candidato. O movimento de aproximação das direitas nesse período fez-se pela mobilização das novas questões culturais, em especial da imigração, e da politização da integração europeia e da identidade nacional, com Sarkozy a rever a posição da UMP sobre o Acordo de Schengen.

No Reino Unido, o que se verifica é que a estratégia do Partido Conservador face à extrema-direita correspondeu a uma mudança dos próprios princípios ideológicos deste partido, com a substituição de questões antigas (lei e ordem, segurança) pelas da imigração e da integração europeia. Em matéria de imigração, isso terá acontecido nos anos 1990, momento em que o governo de Thatcher aplica uma política imigratória mais restritiva e rompe com o consenso bipartidário anterior de maior flexibilidade e abertura.

Desde o pós-guerra que partidos sólidos, coerentes e disciplinados foram a base dos sistemas democráticos, ao garantirem estabilidade e governabilidade. Partidos enraizados no eleitorado, com ideologias e programas claros, que apresentam escolhas reais aos eleitores, são elementos centrais de uma democracia de qualidade. Isto é particularmente relevante para uma estratégia política do centro-esquerda que contenha e derrote o populismo.

Não basta os partidos socialistas serem uma espécie de agregação de identidades grupais e interesses pós-materialistas (exemplo: mulheres, homossexuais, ambiente), por mais importantes que estes temas sejam, pois apenas encontram ressonância em sectores minoritários das classes médias, deixando de fora um elemento central do eleitorado histórico do socialismo, o operariado. Nem sequer é suficiente a expansão do Estado-providência e de políticas públicas igualitárias, sobretudo quando são tomadas a partir de cima, por uma espécie de dirigismo de Estado, tendo a sociedade como recetáculo passivo. A experiência histórica mostra que é no reforço da sociedade civil, e não no antagonismo com esta, assim como nas estratégias de alianças entre partidos do centro-esquerda e da esquerda radical, que se derrota o populismo e os inimigos da democracia.

Onde a capacidade de auto-organização dos jornalistas através de sindicatos e comissões de jornalistas nas redações levou a uma maior profissionalização dos media, gerou-se maior imparcialidade e pluralismo, fundamental para conter a utilização populista dos meios de comunicação, como as fake-news, abundantemente usadas pela extrema-direita. Também a densidade sindical está positivamente associada à participação eleitoral, ao facilitar o enraizamento social dos partidos. Investigação recente sobre o caso português mostra, também, como foi nos períodos de maior vitalidade das organizações sindicais que se observaram os níveis mais altos de participação eleitoral. Mais ainda, uma forte sociedade civil popular a nível local impede a estruturação de uma política de tipo clientelar, como é evidenciado pelo caso do Alentejo durante a revolução portuguesa.

Finalmente, a formação de coligações progressistas, em contexto de reconstrução das forças partidárias do centro-esquerda e da esquerda, em momentos de crise e incerteza na vida das democracias (transições de regime, crises económicas), favorece o aprofundamento democrático. A abertura das elites partidárias do centro-esquerda (partidos socialistas) e da esquerda radical (partidos comunistas, esquerda pós-materialista) face às pressões da sociedade civil, assim como da sua capacidade de diálogo e em constituir coligações políticas, estabiliza as democracias, consolida alianças entre classe operária e classe média e deixa assim pouco espaço ao desenvolvimento organizacional de partidos populistas. Quanto maior tenha sido essa abertura ao protesto da sociedade civil e a capacidade de diálogo entre o centro-esquerda e a esquerda radical (por exemplo, em França, plasmado no programa comum de governo entre socialistas e comunistas nos anos 1980; ou em Portugal, durante algumas eleições presidenciais ou no poder local durantes os anos 1974-75), mais elevada foi a qualidade da democracia na longa duração. Por exemplo, o poder local tendeu a ser mais autónomo e o Estado-providência mais universalista, no seguimento de alianças entre os partidos de centro-esquerda e da esquerda radical com os movimentos de moradores e/ou autonomistas e sindicatos e outras organizações da sociedade civil.

Em Portugal, no contexto da mobilização cívica dos anos 1970, os diversos movimentos de moradores, autonomistas e autogestionários foram incorporados em amplas frentes eleitorais, onde partidos socialistas, comunistas e outros estabeleceram programas políticos comuns. Uma vez conquistado o poder com sucesso, os governos daqui decorrentes instituíram reformas de profunda democratização do poder local e/ou regional. Em Portugal, foi através do MDP/CDE (Movimento Democrático Português/Comissões Democráticas Eleitorais), uma organização de tipo frentista de comunistas, socialistas, social-democratas e católicos progressistas, que nos anos do 25 de Abril de 1974 assume o controlo da maioria dos municípios, trabalhando em conjunto com as organizações de moradores, que fez com que o pesado legado centralista fosse ultrapassado em Portugal.

O atual governo PS português é também um exemplo de governação baseada numa aliança progressista. É uma exceção nas democracias europeias, onde se assiste a uma crise geral dos partidos socialistas, liderando um governo estável, que diminuiu o défice e cuja ação conseguiu combinar crescimento económico, políticas públicas de inclusão e igualdade, e envolvimento ativo no projeto de construção europeia, com o aprofundamento da democracia portuguesa, ao permitir, pela primeira vez, a influência direta na governação dos partidos da esquerda radical (PCP, BE e PEV) e dos grupos sociais que estes representam.

Porém, face às incertezas e ameaças do nosso tempo, conseguirá o PS passar de uma posição defensiva, onde procura o mínimo denominador comum com os partidos à sua esquerda, para uma posição ofensiva, em que se assume como o polo aglutinador de todas as forças progressistas da sociedade portuguesa? Esta será a questão central dos próximos anos.

Referências
Fernandes, Tiago (org.) (2018), Variedades de Democracia na Europa do Sul (1968-2000s): Uma comparação entre França, Itália, Grécia, Portugal e Espanha, Lisboa, Imprensa de Ciências Sociais.
Fernandes, Tiago, e Bernardo Pinto da Cruz (2019), A Democracia na Europa: Alemanha, Espanha, França e Reino Unido Face às Crises Contemporâneas, Lisboa, Instituto de Defesa Nacional.
Fernandes, Tiago, e Rui Branco, “Social revolution outcomes: civil society in Portugal, 1974-2000s”, em Michael Bernhard, Tiago Fernandes, Rui Branco (orgs.) (2017), Civil Society, Inequality and Democracy: Cross-Regional Comparisons, número especial de Comparative Politics, 49, 3.
Leitão, José, e Tiago Fernandes (2017), “Partido Socialista: o que falta fazer”, Público, 18 de Abril.

2019, #1

2019, #1

N.º 1 (nova série), abril de 2019

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